Почему низкий уровень госдолга сужает фискальное пространство?

Вопросы формирования фискального пространства (fiscal space) являются приоритетными для государственной власти, даже если само понятие не институализировано в системе управления государственными финансами. Впервые термин был предложен 20 лет назад и определен как возможность привлечения дополнительных средств в бюджет без ущерба финансовой устойчивости. В дальнейшем представления о фискальном пространстве развивались  разнонаправленно, но выделяются его ключевые элементы: оптимизация доходов и приоритизация расходов бюджета, управление государственным долгом и целеполагание. Последний элемент является триггером расширения фискального пространства, то есть определяет цели развития, на которые должны быть изысканы дополнительные средства. При этом ключевыми источниками средств становятся государственные заимствования, осуществляемые без риска снижения платежеспособности для страны.

Поскольку накопленный бюджетный дефицит — суть государственного долга, правительством вводятся бюджетные правила, лимитирующие их объемы. Пределы дефицита на национальном уровне определяются как доля валового внутреннего продукта, часто в диапазоне 1–3%, пределы государственного долга формируются путем установления ограничений на государственные заимствования с учетом макроэкономической цикличности и фискальных рисков.

Что же является безопасным уровнем государственного долга и возможно ли проводить заимствования, ориентируясь только на установленное предельное значение? Большинство академических исследований безопасным уровнем государственного долга считают значение в 90% ВВП. Если страна сталкивается с нарастанием государственного долга более 100–120% ВВП, перед правительством может встать выбор использовать ли инструмент заимствований для достижения социально-экономических целей развития. Но в практике управления государственными финансами безрисковый диапазон для государственного долга гораздо ниже: по рекомендации МВФ — до 30% ВВП, ОЭСР — до 35% ВВП, по соглашению европейских стран — 60% ВВП.

Непредвиденные шоки последних лет показали, что бюджетные параметры могут структурно разбалансироваться вследствие увеличения расходов на обслуживание долга, их значения достигли новых максимумов после отказа правительств ряда стран от мягкой денежно-кредитной политики. Число государств, в которых процентные расходы по отношению к доходам бюджета составляли 10 % и более, увеличилось с 29 стран в 2010 г.  до 50 стран к 2023 г.  Во многих развивающихся странах процентные выплаты опережали расходы в таких важнейших секторах как образование, здравоохранение и государственные инвестиции, препятствуя мобилизации ресурсов, необходимых для достижения стратегических целей. При этом, за последние три года уже зафиксировано больше случаев суверенного дефолта, чем за предшествующие им 20 лет.

В России установлен один из самых низких пороговых уровней государственного долга — 20 % ВВП (с ориентиром до 2030 г.) и в настоящее время долг находится в установленных пределах. Текущее значение долга составляет около 17% ВВП, а в следующем году, согласно проекту закона о федеральном бюджете, останется в пределах 18%  ВВП. Среди развитых и развивающихся стран уровень государственного долга ниже только в Республике Конго (14,6% ВВП) и Туркменистане (5,2%).

Однако возможности использования данного инструмента в России ограничены стремительным ростом расходов на обслуживание долга в их общем объеме: в 2019 г. — 3,6%, в 2024 г. — 6,3%, план на 2025–2027  г. — в среднем 7,8% (это выше установленного порогового  значения для текущего периода в 6,5%). Для сравнения, объем процентных расходов на трехлетний период превышает совокупные расходы на национальные проекты «Семья» и «Молодежь и дети», и сопоставим с расходами на разделы образование и здравоохранение.  

Акселератором рисков нарастания бремени обслуживания долговых обязательств является выбор инструментов управления в условиях инфляции и жесткости монетарных мер. Облигации-флоатеры связаны с высокой ключевой ставкой, новые заимствования также будут осуществлять под повышенные проценты.  Рост доходности десятилетних ОФЗ возрос практически в два раза за последние 3–4  года, а прирост ставки на 1 процентный пункт обеспечивает нагрузку на бюджет в среднем на 150 млрд руб. ежегодно.

В контексте санкционных ограничений в отношении России как суверенного заемщика, центрального и крупнейших банков, принятие новых долгов может оказаться неизбежным. И если государственные доходы будут падать (такие риски могут быть обусловлены неблагоприятной конъюнктурой цен  на нефтяном рынке, сжатием китайской экономики как крупнейшего рынка, снижением рентабельности отдельных отраслей), а социальные  и экономические  потребности будут возрастать, последние начнут конкурировать с расходами на обслуживание долга. Устойчивое восстановление в этом контексте подрывается, поскольку ресурсы отвлекаются на обслуживание долга, а не на цели развития и структурные преобразования. В противовес наращиванию долга в условиях высоких процентных ставок и неопределенностей предлагается рассматривать альтернативные источники финансирования, например приоритезация расходов в пользу производительных, активное управление условными обязательствами, оптимизация налогов с учетом структурной трансформации экономики, привлечение внебюджетных источников для реализации национальных проектов.