Судебная практика по международным экологическим отношениям: часть 2

В продолжение исследования практики применения положений международных соглашений, участником которых является Россия, в судебных спорах обратимся к Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия.

Конвенция от 16.11.1972 г. об охране всемирного культурного и природного наследия (далее — Конвенция ЮНЕСКО) с 12.01.1989 г. вступила в действие для СССР (в последующем — для России в порядке правопреемства).

Основная цель: объединение усилий международного сообщества для выявления, охраны, сохранения и передачи будущим поколениям выдающихся в мировом масштабе памятников культуры и природных объектов.

К природному наследию согласно Конвенции ЮНЕСКО относятся:

• природные памятники;
• геологические и физиографические образования, ареалы подвергающихся угрозе видов животных и растений, имеющих выдающуюся универсальную ценность;
• природные достопримечательные места, природные зоны, имеющие выдающуюся универсальную ценность с точки зрения науки, консервации или природной красоты.

Механизм действия: государства-участники составляют и представляют перечни объектов всемирного наследия на своей территории. Комитет всемирного наследия ЮНЕСКО (создан Конвенцией) рассматривает эти перечни и включает объекты в Список всемирного наследия. Включение в Список означает, что объект имеет выдающуюся универсальную ценность и подлежит международной охране.

Ключевые принципы:

• суверенитет государства на своей территории не ущемляется;
• международное сообщество обязано содействовать охране объектов наследия;
• охрана объекта имеет приоритет над его использованием и приватизацией;
• государства обязаны интегрировать мероприятия по охране наследия в программы общего планирования.

Конвенция ЮНЕСКО в российской правоприменительной практике

Природным объектом, расположенным на территории РФ и включенным в Список всемирного наследия, является озеро Байкал. 

Федеральный закон от 01.05.1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» (далее — Закон № 93-ФЗ) преобразовал международные обязательства России во внутреннее законодательство. В соответствии с ним:

• озеро Байкал — не только уникальная экологическая система РФ, но и объект всемирного природного наследия;
• Байкальская природная территория включает не только само озеро, но и его водоохранную зону, водосборную площадь, особо охраняемые территории и прилегающую территорию шириной до 200 км;
• на Байкальской природной территории выделяются экологические зоны, включая центральную экологическую зону, которая включает в себя озеро Байкал с островами, прилегающую к нему водоохранную зону, а также особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал.

Необходимо отметить, что в соответствии с подп. 4 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ (ЗК РФ) ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, занятые объектами, включенными в Список всемирного наследия. Такие земельные участки не могут быть приватизированы. Именно при решении вопроса об оборотоспособности земельных участков в контексте контроля выполнения международных обязательств России по охране озера Байкал суды обращаются к Конвенции ЮНЕСКО.

Рассмотрим несколько примеров из судебной практики.

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 11.12.2017 г. по делу № А19-15316/2017 (Постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 15.05.2018 г., постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 01.11.2018 г. данное решение оставлено без изменения; Определением Верховного Суда РФ от 06.03.2019 г. № 302-ЭС19-335 отказано в передаче дела 2017 в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда РФ для пересмотра).

Краткое резюме по делу: суд установил, что земельные участки, расположенные в границах водоохранной зоны и центральной экологической зоны озера Байкал, включенного в Список всемирного природного наследия ЮНЕСКО, ограничены в обороте и не могут быть приватизированы, даже если они содержат объекты недвижимости, находящиеся в частной собственности. Суд дал развернутое толкование того, как Конвенция ЮНЕСКО применяется в земельных правоотношениях.

Фабула дела

Прокуратура Иркутской области в судебном порядке потребовала признать недействительным договор купли-продажи земельного участка, заключенный между администрацией муниципального образования и Обществом. На данном земельном участке расположено нежилое здание, находящееся в собственности Общества.

В обоснование иска указано, что спорный земельный участок расположен в границах водоохранной зоны озера Байкал, является ограниченным в обороте, приватизация его запрещена в силу закона. Поскольку договор купли-продажи противоречит требованиям законодательства, то является ничтожной сделкой

Общество и администрация муниципального образования отрицали соответствие земельного участка статусу ограниченного в обороте, ссылаясь на отсутствие нормативно-правового акта, определяющего границы центральной экологической зоны Байкальской природной территории как объекта всемирного наследия. Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Иркутской области в отзыве на иск утверждал, что Конвенция ЮНЕСКО и Закон № 94-ФЗ относят к объектам всемирного природного наследия исключительно само озеро Байкал как водный объект, а не Байкальскую природную территорию в полном составе.

Позиция суда

Договор купли-продажи признан недействительным как нарушающий явно выраженный законодательный запрет и посягающий на публичные интересы. Суд отклонил доводы ответчиков, руководствуясь следующим:

1. Ограниченность в обороте. В преамбуле Закона № 94-ФЗ озеро Байкал характеризуется как объект всемирного природного наследия в соответствии с Конвенцией ЮНЕСКО. Ст. 27 Земельного кодекса РФ устанавливается ограничение на приватизацию земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и занятых объектами, включенными в Список всемирного природного наследия.
2. Границы объекта всемирного природного наследия «Озеро Байкал». Суд установил, что центральная экологическая зона Байкальской природной территории включает в себя само озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру водоохранную зону и особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал. Границы этой зоны установлены распоряжением Правительства РФ от 27.11.2006 г. № 1641-р и совпадают с границами участка объекта всемирного природного наследия «Озеро Байкал». Спорный земельный участок расположен в водоохранной зоне озера Байкал и центральной экологической зоне Байкальской природной территории, следовательно, является ограниченным в обороте и не мог быть предоставлен Обществу по договору купли-продажи.
3. Публичные интересы. Суд подчеркнул: «В данном случае спорная сделка посягает на публичные интересы, поскольку установленный запрет на приватизацию указанных выше земельных участков направлен на обеспечение публичных интересов, охраны озера Байкал как объекта всемирного природного наследия, возможности свободного доступа граждан к природным объектам и местам общего пользования, предназначенным для удовлетворения общественных интересов населения».

Схожее решение принято судом по другому делу (решение Арбитражного суда Иркутской области от 19.12.2019 г. по делу № А19-10201/2019; постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 16.07.2020 г. данное решение оставлено без изменения), в рамках которого Общество требовало признать реестровую ошибку в сведениях ЕГРН и исправить местоположение границ земельного участка. По утверждению истца, земельный участок, используемый для целей эксплуатации туристической базы отдыха и предоставленный ему в аренду администрацией муниципального образования, был неправильно обмерен при кадастровых работах — фактические границы участка смещены в юго-западном направлении в сторону озера Байкал, причем часть участка отображена на акватории Мухорского залива озера Байкал. Истец предоставил заключение кадастрового инженера, подтверждающее техническую ошибку в определении координат характерных точек земельного участка.

При исправлении координат границ земельного участка выяснилось, что исправленные границы перекрываются с другим земельным участком, относящимся к категории земель лесного фонда и расположенным в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, а также в границах Прибайкальского национального парка.

При рассмотрении данного дела суд, отклоняя иск Общества, пришел к выводу о ничтожности договоров аренды, так как они заключены лицом (администрацией муниципального образования), не обладающим правом на передачу в аренду объектов федеральной собственности, расположенных в границах объекта всемирного природного наследия. Суд подчеркнул, что в центральной экологической зоне озера Байкал запрещается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли других категорий, а договоры аренды земельных участков в границах национальных парков могут быть заключены только после согласования с органами управления парками.

Выводы

Исследованные судебные акты иллюстрируют практику защиты озера Байкал как объекта всемирного природного наследия посредством применения норм Конвенции ЮНЕСКО. Конвенция служит правовым основанием для:

• Ограничения оборота земельных участков, расположенных в границах объекта всемирного природного наследия, и определения таких границ во взаимосвязи с национальным законодательством;
• Признания недействительными сделок, совершенных в нарушение требований национального законодательства, принятого в том числе в целях исполнения международных обязательств.

Российские суды используют положения Конвенции ЮНЕСКО как источник принципов, которые имплементированы и конкретизированы, в том числе в Федеральном законе «Об охране озера Байкал» и в земельном законодательстве. Такой подход обеспечивает эффективное использование механизмов национального права для достижения целей международного соглашения.

В заключительной части обзора международной судебной практики будет рассмотрена судебная практика в отношении Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой уничтожения (СИТЕС).