Судебная практика по международным экологическим соглашениям: часть 3

Завершая исследование практики применения положений международных соглашений, участником которых является Россия, в судебных спорах обратимся к Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой уничтожения.

Конвенция от 03.03.1973 г. о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой уничтожения (далее — СИТЕС), подписана СССР 29.03.1974 г. и вступила в силу 08.12.1976 г., действует для России в порядке правопреемства.

Основная цель: гарантировать, что международная торговля дикими животными и растениями не создает угрозы их выживанию.

Сфера действия: защита фауны и флоры путем установления различных степеней охраны. Конвенция регулирует импорт, экспорт, реэкспорт и интродукцию из моря определенных видов животных и растений.

Механизм действия: все операции с защищенными видами должны производиться на основании разрешений или сертификатов. Каждая страна-участница должна назначить административный и научный органы СИТЕС.

Применение СИТЕС в России

Административным органом СИТЕС в России определен Росприроднадзор, а также Росрыболовство (в части регулирования обращения с осетровыми видами рыб), научными органами — ФГБУ «ВНИИ Экология» и ФГБУН «Институт проблем экологии и эволюции им. А.Н. Северцова РАН».

Для исполнения обязательств Конвенции СИТЕС принят ряд нормативно-правовых актов, в том числе:

• постановление Правительства РФ от 28.05.2003 г. № 304 «Об утверждении Правил использования безвозмездно изъятых или конфискованных диких животных и растений, их частей или дериватов, подпадающих под действие Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г.»;
• постановление Правительства РФ от 26.09.2005 г. № 584 «О мерах по обеспечению выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г., в отношении осетровых видов рыб»;
• постановление Правительства РФ от 04.05.2008 г. № 337 «О мерах по обеспечению выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г., в отношении видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых видов рыб».

Исследованная судебная практика по применению СИТЕС в России показывает, что положения данной конвенции применяются в основном по делам об оспаривании решений административного органа по выдаче разрешений (сертификатов) на вывоз или ввоз видов дикой фауны и флоры, включенных в приложения к СИТЕС.

Рассмотрим несколько примеров.

1. Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 01.07.2019 г. № 303-КГ18-24858 по делу № А73-6794/2018.

Краткое резюме по делу: Верховный Суд РФ отменил благоприятные для природопользователя решения нижестоящих судов и отказал в признании незаконным отказа Росприроднадзора в выдаче разрешения на экспорт лесопродукции. Суд отметил, что применение СИТЕС требует строгого документального обоснования законности заготовки древесины, включая соответствие между договорами аренды лесных участков и реально заготавливаемыми породами деревьев.

Фабула дела

Общество обратилось в Департамент Росприроднадзора по Дальневосточному федеральному округу (далее — Департамент) с заявлением об оказании государственной услуги по выдаче разрешения СИТЕС на экспорт лесопродукции — разрешения на вывоз лесоматериалов ясеня маньчжурского и дуба монгольского.
К заявлению Общество приложило, в том числе договоры купли-продажи лесоматериалов, договоры аренды лесных участков с приложениями, лесные декларации, товарные накладные, счета-фактуры, подтверждающие законность владения и заготовки образцов у продавца древесины.

Департамент отказал в предоставлении государственной услуги в связи с недостоверностью сведений — в качестве документа, подтверждающего законность владения лесным участком, продавцом лесопродукции представлен договор аренды лесного участка для заготовки древесины, при этом в приложениях к этому договору отсутствуют породы, заявленные для получения разрешений СИТЕС: дуб монгольский, ясень маньчжурский. 

В связи с отказом в выдаче разрешения СИТЕС Общество обратилось в суд с заявлением о признании такого отказа незаконным.

Решение суда

Решением Арбитражного суда Хабаровского края, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда и постановлением Арбитражного суда Дальневосточного округа, требования Общества были удовлетворены.

Суды трех инстанций признали, что в представленном Обществом договоре аренды лесного участка для заготовки древесины и приложениях к нему дуб монгольский и ясень маньчжурский не поименованы в качестве пород, предполагаемых к заготовке на арендованном лесном участке. Между тем к заявлению на получение разрешения СИТЕС Общество представило копии лесных деклараций продавца древесины, в которых, помимо преобладающей породы — ель, к вырубке заявлены иные породы, в том числе дуб и ясень.

В этой связи суды пришли к выводу, что факт отсутствия в договоре и приложениях к нему пород, заявленных для получения разрешения СИТЕС, не свидетельствует о недостоверности сведений о заготавливаемых лесопользователем породах древесины и не может служить основанием для отказа в предоставлении разрешения Обществу.

Однако Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ, при рассмотрении жалобы Департамента на ранее принятые судебные акты по делу пришла к выводу, что данные акты подлежат отмене, а в удовлетворении требований Общества — надлежит отказать.

Судебная коллегия отметила следующее.

Согласно СИТЕС Россия приняла на себя обязательства по установлению особого режима вывоза со своей территории видов дикой фауны и флоры, а также их частей или дериватов, находящихся под угрозой исчезновения. В перечень СИТЕС как вид дикой фауны, находящейся под угрозой исчезновения, включены дуб монгольский и ясень маньчжурский (Приложение III СИТЕС).

В соответствии с п. 2 ст. V СИТЕС для экспорта всякого образца видов, указанных в приложении III, из любого государства, включившего этот вид в приложение III, будет требоваться предварительное получение и предоставление разрешения на экспорт. Разрешение на экспорт будет выдаваться только при наличии выполнения условия о том, что административные органы экспортирующего государства получат удовлетворительные доказательства того, что данный образец не был добыт в нарушение законов этого государства, относящихся к защите фауны и флоры.

Во исполнение положений СИТЕС Правительством РФ принято постановление от 04.05.2008 № 337, согласно которому вывоз с территории РФ видов дикой фауны и флоры допускается при наличии разрешения (сертификата) Росприроднадзора.

Из представленного Обществом в обоснование законности заготовки вывозимого на экспорт дуба монгольского и ясеня маньчжурского договора следует, что лесопользователю — продавцу древесины не предоставлено право на заготовку указанных древесных пород, арендная плата за них по данному договору не начислялась. Приложения к договору не содержат сведений даже о произрастании на арендуемом лесном участке заявленных к вывозу пород деревьев.

Верховный Суд отметил необоснованность вывода нижестоящих судов о том, что Общество представило Департаменту достоверные сведения о законности заготовки экспортируемых пород деревьев, поскольку эти породы были указаны в лесных декларациях, так как арендатору — продавцу древесины был передан лесной участок для заготовки древесины только хвойных пород. Поэтому арендатор не вправе осуществлять рубку деревьев твердолиственных и мягколиственных пород, эти сведения должны совпадать с данными проекта освоения лесов и лесных деклараций.

«При таких обстоятельствах Департамент в оспариваемом отказе сделал обоснованный вывод о наличии в представленных Обществом документах на выдачу разрешения СИТЕС недостоверных сведений, которые не подтверждают законность заготовки лесоматериалов и пиломатериалов вывозимого на экспорт дуба монгольского и ясеня маньчжурского и владения ими, что является основанием для отказа в предоставлении государственной услуги для получения разрешения на экспорт».

Выводы

Позиция Верховного Суда РФ в рассмотренном кейсе демонстрирует решительный подход российского правосудия к применению СИТЕС. 
Суд отметил, что международные обязательства по защите находящихся под угрозой видов дикой фауны и флоры требуют строгой документальной дисциплины при контроле над экспортом.

Судебный акт подчеркивает, что административный орган имеет право требовать не только наличие определенных документов, но и проверять их полноту, актуальность и соответствие друг другу, что обусловлено, прежде всего, существенными публичными интересами и выполнением принятых Россией международных обязательств.

2. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 09.11.2016 по делу № А40-253229/15 (определением Верховного Суда РФ от 17.01.2017 № 305-КГ16-19719 отказано в передаче дела для пересмотра)

Краткое резюме по делу: суды подтвердили законность отказа Росприроднадзора в выдаче разрешения на реэкспорт бенгальского тигра и указали, что СИТЕС действует в России непосредственно и имеет приоритет над противоречащими ее положениям подзаконными актами.

Фабула дела

Общество обратилось в Росприроднадзор с заявлением о выдаче разрешения (сертификата) на реэкспорт бенгальского тигра в Республику Казахстан.

Росприроднадзор отказал в выдаче разрешения СИТЕС ввиду того, что Обществом не представлены ни разрешение на импорт, ни сертификат разведения животных в неволе.

Общество, не согласившись с данным отказом, обратилось с заявлением в суд о признании его незаконным.

В обоснование своих доводов Общество ссылалось на действовавший на момент подачи заявления о выдаче разрешения на реэкспорт административный регламент оказания данной госуслуги, согласно которому к заявлению среди прочих документов должно быть приложено разрешение Административного органа СИТЕС государства-импортера в случае, если образец включен в Приложение I к СИТЕС. При этом в регламенте уточнено, что включенные в Приложение I к СИТЕС образцы видов животных или растений, выведенных в неволе или выращенных в искусственных условиях, считаются образцами видов, включенных в Приложение II к СИТЕС. Таким образом, Общество полагало, что так как тигр, в выдаче разрешения на реэкспорт которого отказано, был разведен и выращен в неволе, то он считается образцом, включенным в Приложение II к СИТЕС. Следовательно, получать разрешение на импорт государства-импортера для предоставления его в Росприроднадзор нет необходимости

Решение суда

Суды последовательно отказали в удовлетворении требований Общества, отметив следующее.

В силу преамбулы СИТЕС является международным договором РФ. 

Согласно Конституции РФ в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон, при этом если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Опровергая довод Общества о неприменимости СИТЕС на территории России, суды отметили, что Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 10.10.2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» разъяснил, что к признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора РФ, относятся, в частности, содержащиеся в договоре указания на обязательства государств — участников по внесению изменений во внутреннее законодательство этих государств.

Положениями же СИТЕС не предусматривается обязательство сторон по внесению изменений во внутреннее законодательство государств, за исключением мер, указанных в ст. VIII СИТЕС. В п. 1 ст. VIII СИТЕС приведен исчерпывающий перечень обязательных мер для имплементации положений СИТЕС:

• наказание за торговлю образцами видов животных или растений или наказание за владение ими, или наказание за то и другое;
• конфискация или возвращение таких образцов экспортировавшему государству.

Правоотношения же в сфере применения соответствующих видов наказаний являются предметами регулирования только уголовного права и законодательства об административных правонарушениях. Следует отметить, что утверждение СИТЕС постановлением Совмина СССР от 04.08.1976 № 612 «Об утверждении Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, и о мероприятиях по выполнению этой Конвенции» не повлекло необходимости изменения действовавшего на тот момент уголовного законодательства, о чем свидетельствует содержание названного постановления и содержание принятого в его развитие постановления Совмина РСФСР от 08.09.1976 № 501 «О мероприятиях по усилению охраны диких животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения».

В этой связи суды установили, что утверждение Общества об отсутствии прямого действия СИТЕС на территории России и необходимости ее применения только в ключе регулирования внутригосударственных нормативных правовых актов РФ, даже в случае их противоречия международным договорам РФ, является ошибочным.

Также был отклонен довод Общества о том, что Росприроднадзор при вынесении решения об отказе в выдаче разрешения на реэкспорт тигра в Республику Казахстан руководствовался исключительно своим административным регламентом и не руководствовался положениями СИТЕС, поскольку в обжалуемом решении Росприроднадзором прямо дается ссылка на положения СИТЕС, которые подлежат применению по отношению к Обществу.

Выводы

Рассмотренный кейс подтверждает, что СИТЕС является международным договором РФ, действующим непосредственно, поскольку сама Конвенция не требует принятия специальных внутренних актов для реализации ее ключевых положений (кроме мер относительно наказаний и конфискации). 

Судом подтверждено, что при противоречии между международным договором и федеральным законом или подзаконным актом приоритет имеет международный договор в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.

Для заявителей критично обеспечить полный пакет документов, необходимых для получения соответствующего разрешения (сертификата), — отсутствие таких документов воспринимается на практике как достаточное основание для отказа. 

При оспаривании решений Росприроднадзора линия защиты, основанная на отрицании прямого действия СИТЕС и сведении ее роли к «фону» для национального законодательства, заведомо слабая: суды исходят из приоритета конвенции и недопустимости применения подзаконного акта в противоречие с ней.