О правовом регулировании платежных стейблкоинов в США

Принятие в США уже в скором будущем первого фундаментального закона в сфере криптоактивов — GENIUS Act (S.1582. Guiding and Establishing National Innovation for U.S. Stablecoins Act), регулирующего вопросы выпуска и обращения платежных стейблкоинов, становится все более вероятным. На прошлой неделе, 17 июня, законопроект был одобрен Сенатом США, и теперь его предстоит рассмотреть Палате Представителей.

За последние 5 лет объем стейблкоинов в обращении вырос более, чем в 10 раз, достигнув отметки почти в 250 млрд. долл. США. Стейблкоины давно стали неотъемлемым элементом крипторынка, фактически соединяя рынок криптоактивов со сферой фиатных валют. Очевидно, что настало время встраивания стейблкоинов в общее правовое поле, регулирующее финансовые рынки.

Законопроект получился основательным — он состоит из 134 листов и охватывает различные аспекты рынка платежных стейблкоинов: понятийный аппарат, вопросы допуска эмитентов на рынок, требования к обеспечению стейблкоинов, зоны ответственности различных регуляторов, вопросы комплаенса и раскрытия информации эмитентами стейблкоинов, а также подготовки ими финансовой отчетности и ее аудита, ответственности за нарушения и другие вопросы.

Ключевые нормы, касающиеся выпуска и обращения платежных стейблкоинов в США, сводятся в GENIUS Act к следующему.

Под «платежным стейблкоином» (payment stablecoin) понимается цифровой актив, разработанный или используемый как средство платежа или урегулирования обязательств, эмитент которого обязан конвертировать, погашать или выкупать стейблкоины за фиксированное количество денежных ценностей, а также поддерживать или создавать разумные ожидания того, что он будет поддерживать стабильную стоимость стейблкоинов относительно фиксированного количества денежных ценностей. К платежным стейблкоинам не относятся национальная валюта, депозиты (включая записанные в распределенном реестре) и ценные бумаги.

Право выпуска платежных стейблкоинов предоставляется только «разрешенным эмитентам» (permitted issuers), которые должны быть либо дочерними компаниями застрахованных депозитарных учреждений, либо небанковскими эмитентами, имеющими федеральную квалификацию (federal-qualified), либо эмитентами, имеющими квалификацию на уровне Штатов (state-qualified). Эмитенты могут выбрать федеральное регулирование или регулирование на уровне Штатов, однако регулирование на уровне Штатов ограничивается теми эмитентами, чей выпуск стейблкоинов составляет не более 10 млрд. долл. США.

Любому иному лицу, кроме «разрешенного эмитента», выпуск платежных стейблкоинов в США запрещен. Также запрещены предложение и продажа в США стейблкоинов, эмитированных не «разрешенными эмитентами». За несоблюдение данных требований законопроектом предусмотрена ответственность в виде штрафа в размере до 1 млн. долл. США за каждое нарушение и (или) лишения свободы на срок до 5 лет.

Что касается иностранных эмитентов платежных стейблкоинов, то GENIUS Act предусматривает возможность предложения ими, продажи или иным образом предоставления доступа в США к стейблкоинам с использованием услуг действующих в США провайдеров услуг в сфере цифровых активов (digital asset service providers) и при условии соблюдения требований законодательства США, включая установление Минфином США факта действия в отношении таких эмитентов сопоставимого иностранного регулирования.

В качестве допустимых для «разрешенных эмитентов» видов деятельности в GENIUS Act предусмотрены выпуск платежных стейблкоинов и их погашение, управление обеспечением (резервами) стейблкоинов (включая покупку и продажу обеспечения и владение им), кастодиальные услуги для стейблкоинов (в том числе для приватных ключей), а также другая деятельность, связанная с вышеуказанной.

Для того, чтобы осуществлять свою деятельность, эмитент платежных стейблкоинов должен отвечать ряду требований. В частности, он должен поддерживать идентифицируемое обеспечение (резервы) находящихся в обращении стейблкоинов в соотношении как минимум 1 к 1, а также выполнять требования к составу обеспечения (резервов) — монеты и банкноты США; деньги на счетах Федерального Резервного Банка; средства на депозитах до востребования; казначейские векселя, ноты и облигации США; деньги, полученные по операциям РЕПО с обеспечением казначейскими векселями, а также ряд других ликвидных и надежных активов.

Кроме того, эмитент платежных стейблкоинов обязан публично раскрывать политику погашения стейблкоинов, в которой должны быть сведения, определенные GENIUS Act. На ежемесячной основе должны раскрываться состав обеспечения и объем стейблкоинов в обращении. К эмитентам платежных стейблкоинов также предъявляются требования к капиталу организации, ликвидности и к управлению рисками.

«Разрешенный эмитент» с объемом стейблкоинов в обращении свыше 50 млрд. долл. США должен подготавливать годовую финансовую отчетность, которая должна подвергаться аудиту. Аудированная отчетность должна публично раскрываться и предоставляться регуляторам.

Кроме того, в GENIUS Act фактически начат процесс интеграции платежных стейблкоинов в единое правовое поле для финансового рынка. Эмитенты платежных стейблкоинов рассматриваются в законопроекте как финансовые институты, и осуществляется увязка требований различных актов и регуляторов применительно к финансовым институтам с деятельностью эмитентов платежных стейблкоинов. Например, оговариваются вопросы применения к их деятельности Закона о банковской тайне (the Bank Secrecy Act), законодательства в области противодействия отмыванию преступных доходов и других норм права.

Несмотря на комплексность и внушительный объем GENIUS Act, он является верхнеуровневым документом, задающим лишь общую систему координат в рассматриваемой сфере. С принятием закона процесс регулирования стейблкоинов только начнется — для этого GENIUS Act предусмотрено последующее принятие подзаконных актов регулирующими органами в зоне их ответственности.

Кроме того, исходя из текста законопроекта, власти США не планируют ограничивать правовое регулирование криптосферы только платежными стейблкоинами. В частности, в законопроекте указано, что не позднее, чем через год с даты принятия GENIUS Act Казначейство США должно будет представить в Конгресс детальный отчет о результатах комплексного исследования рынка неплатежных стейблкоинов (non-payment stablecoins), включая эндогенно обеспеченные стейблкоины, базирующиеся на стоимости других цифровых активов (endogenously collateralized stablecoins). Видимо, за этим последуют другие правовые инициативы.

Власти США при начале комплексного регулирования сферы криптоактивов среди всех видов криптоактивов делают упор именно на платежных стейблкоинах, капитализация которых, хотя и растет, но составляет менее десятой части капитализации всего рынка криптоактивов.

Причина данного обстоятельства, по моему мнению, заключается не только в важности регулирования платежных стейблкоинов с позиции монетарного регулирования, в том числе вопросов инфляции.

В частности, обращает на себя внимание тот факт, что среди активов, которые эмитенты платежных стейблкоинов должны включать в состав их обеспечения (резервов), указаны казначейские векселя, ноты и облигации США. То есть фактически узаконивается уже происходящая на практике абсорбация эмитентами платежных стейблкоинов части государственного долга США. По различным оценкам, уже сейчас два крупнейших в мире эмитента платежных стейблкоинов — Tether and Circle — владеют казначейскими обязательствами США в общей сложности на сумму около 170 млрд. долл. США.

При этом в качестве обеспечения (резервов) для платежных стейблкоинов в GENIUS Act рассматриваются казначейские векселя, ноты и облигации с текущим сроком до погашения до 93 дней, а также деньги, полученные в рамках операций РЕПО под обеспечение казначейскими векселями со сроком погашения до 93 дней. То есть фактически на эмитентов платежных стейблкоинов заводятся обязательства, которые должны быть погашены в ближайшее время. Такая мера потенциально может давать финансовым властям США определенную гибкость в вопросах погашения государственного долга.

Кроме того, юридический фокус на платежных стейблкоинах может быть связан и с тем, что данный тип криптоактивов имеет больший, в сравнении с другими типами криптоактивов, потенциал использования в расчетах (в том числе в трансграничных) из-за низкой волатильности цен ключевых стейблкоинов при их высокой ликвидности.

Использование платежных стейблкоинов берется в GENIUS Act под полный контроль со стороны их эмитентов и государства. Предусматривается обязательная реализация эмитентами мер в области противодействия отмыванию преступных доходов, в том числе по идентификации пользователей, проверке соблюдения санкционных списков и выявлению подозрительных операций, с сообщением о них в уполномоченные государственные органы.

В GENIUS Act также прямо указано на возможность осуществления на основании судебного приказа или решения уполномоченного органа (lawful order) действий по конфискации, заморозке, сжиганию стейблкоинов, а также на возможность противодействия платежам в стейблкоинах.